Правовые принципы системы органов управления
общественного объединения, ЛРУ сегодня и завтра

Любое демократическое общественное объединение со статусом юридического лица имеет свой устав. Это своего рода Конституция, которая несет высшую нормативную силу в виде акта прямого действия для деятельности в целом общественного объединения и каждого его индивидуального члена в частности.
Поэтому в Законе Украины «Об общественных объединениях», вступившего в силу с 01.01.2013 года (далее - Закон), так много места уделено требованиям к уставу. В том числе в этом законе определено, что в уставе, как основе управления всей деятельности общественного объединения, обязаны быть подробно прописаны все органы управления и структурные подразделения, их порядок создания, деятельности, принятия решений, порядок обжалования в случае неправомерности принятых решений. Это связано с тем, что с Министерства юстиции сняты полномочия жесткого контроля деятельности общественных объединений и их закрытию без судебного решения.
Любое общественное объединение, в соответствии с Законом, строит систему управления на трех общепризнанных классических правовых принципах:
1. Высший орган управления – это физические лица - индивидуальные члены, с функциями прямого и непосредственного управления.
2. Делегированные органы управления – это органы управления, которым делегируется часть полномочий от индивидуальных членов, как от высшего органа управления.
3. Контролирующие органы – это органы, которые от имени индивидуальных членов контролируют законность осуществления делегированными органами управления своих полномочий, соблюдения законодательства и устава.
Очевидно, необходимо кратко напомнить систему управления (менеджмент управления) по каждому пункту, упомянутому выше, т.к. придется не раз к ним возвращаться и ориентироваться на них в процессе изучения проекта устава и внесения дополнений или изменений, прежде чем он будет окончательно утвержден.
Кроме того, данные положения фактически являются своего рода основной частью технического задания на разработку устава любого радиолюбительского общественного объединения.

1. Высший орган управления – прямое управление членами общественного объединения

В соответствии с демократическими принципами главным приоритетом управления является прямое управление общественным объединением индивидуальными членами. Мало того, приоритет прямого управления физическими лицами юридически закреплены в Конституции Украины и в Гражданском кодексе Украины.
Благодаря этому, каждый член общественного объединения имеет право сам, непосредственно голосовать за те или иные вопросы деятельности такого объединения.
Это главный принцип демократического управления, заложенный в Законе.
Демократия (др.-греч. ?????????? – «власть народа») – система, в основе которой лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием каждого из участников на исход процесса или на его существенные стадии.
Вместе с тем, когда общественное объединение имеет большое количество своих членов, и они находятся во всех или во многих административных территориях Украины, их всех собрать в одном месте на общее собрание, как правило, не представляется возможным. На основе этого, законодательством дается право проводить прямое управление членами общественного объединения, следующими способами:
1) с использованием средств связи (к таким средствам коммуникации можно отнести радиосвязь, почтовую связь, проводную и мобильную связь, разноплановый интернет-сервис и т.д.).
2) посредством наделения полномочий голосования по каждому вопросу повестки дня на основе индивидуальных доверенностей от каждого члена общественного объединения доверителю-делегату (система съезда или конференции).
3) консолидированного решения большинства количества членов низовой организации (с конкретной цифрой «за», «против», «воздержался» - при условии количества проголосовавших 50+1 от общего числа такой низовой организации) по каждому вопросу повестки дня и представления таких данных через делегатов-доверителей (система съезда или конференции).
По приоритетам, наиболее полной, перспективной и реализуемой системой управления общественным объединением каждым его членом может представляться первый вариант – голосование с использованием средств связи, в частности, с использованием интернет-сервиса на основе определенного программного обеспечения.
В любом случае, требование законодательства – предварительное объявление проекта повестки дня общего собрания или конференции, позволяющее:
1) учесть предложения каждого члена о включении на рассмотрение тех или иных вопросов и окончательное обнародование повестки дня;
2) самое главное – осознанное определение своего отношения отдельно каждого члена по вопросам повестки дня и последующее прямое голосование по каждому конкретному вопросу.

2. Делегированные органы управления
В соответствии с Законом в структуре общественного объединения создаются делегированные органы управления, которым индивидуальные члены делегируют свои полномочия по осуществлению текущей деятельностью такого объединения. Часть из них непосредственно обозначена в Законе, а часть органов управления определяется самими членами общественного объединения, которая обозначена в Законе опосредственно и более раскрыта в Гражданском кодексе Украины.
Прямым указанием в Законе является наличие руководителя общественного объединения – лица, которое имеет право представлять общественное объединение в правоотношениях с государством и другими лицами и совершать действия от имени общественного объединения без дополнительных на то полномочий. Обычно это может быль лицо с названием по должности: «Председатель», «Президент» и т.д.
В соответствии со статьями 97 и 98 Гражданского кодекса Украины могут быть один или несколько органов управления – исполнительные органы (исполняют волю членов общественного объединения). К таким органам управления, которым через устав делегируются части полномочий, относятся «совет», «правление», «дирекция» и т.д. Количество таких органов управления зависят от специфики целей и объема направлений деятельности общественного объединения, количества индивидуальных членов, и административных территорий нахождения его членов и т.д.
В любом случае при создании и формировании делегированных органов управления существуют риски сосредоточения власти в одних руках, которые неминуемо приводят к авторитаризму и, как следствие, с неминуемым последующим его переходом к узурпации власти.
Авторитаризм - (от лат. auctoritas — власть, влияние) – режим, при котором руководитель провозглашает сам себя имеющим право на всю власть, т.е. якобы наделения его исключительным мнением и правом решений, реализации своих решений по всем основным направлениям деятельности не зависимо от законных прав других.
Узурпация власти - (от лат. usurpatio — овладение) – захват власти насильственным путём, совершённый с нарушением закона, либо незаконное присвоение властных полномочий. Совершается одним лицом или группой лиц. К узурпации относят также выборы, проведённые с грубыми нарушениями и фальсификация их результатов. Частным случаем узурпации является злоупотребление властными полномочиями.
Для того чтобы не допустить зачатки авторитаризма и узурпации должен быть сформирован и прописан в уставе общественного объединения четкий баланс властных полномочий каждого руководителя и органа управления.
Баланс власти – это ситуация в управлении, когда уровень влияния обличенного властью руководителя и коллективных органов управления были бы равно распределенными и уравновешивались за счет зависимости между собой, а также предусмотрены предохранительные механизмы от авторитаризма и узурпации власти системой контроля, открытой отчетностью и порядком решения спорных вопросов.
В небольших по численности общественных организациях (до 500 человек) и компактному нахождению (в пределах одной административной области), как правило, достаточно одного такого органа управления. Например, «совета». Благодаря небольшому количеству членов в общественной организации, малообъемными целями и направлениям деятельности – это вполне допустимо. Хотя риски возникновения авторитаризма и узурпации власти все же имеются. Поэтому оптимальным вариантом может быть, как пример, такая структура: «Совет со своим отдельным руководителем» (5-9 человек) и «Президиум во главе с руководителем общественной организации» (3-5 человек).
В общественных объединениях с большой численностью членов, их нахождении в нескольких или во всех административных территориальных единицах, объемными направлениями деятельности и их разноплановостью – система органов управления может быть расширена не только по численности, но и по количеству коллективных органов управления. Кроме того, в многочисленных общественных объединениях возникают условия для парализованного управления из-за возникновения внутренних факторов.
К таким парализующим внутренним факторам можно отнести: добровольная отставка руководителя общественного объединения и его первых помощников, физическая невозможность выполнения своих обязанностей руководителями организации или руководителями коллективных органов управления и т.д.
Естественно, в условиях большого количества членов объединения и их территориальной разбросанности, быстро провести общее собрание или конференцию для переизбрания нового руководства и делегированных органов управления просто физически не возможно. Поэтому в структуре общественного объединения следует предусмотреть такой рабочий орган управления по основным жизненно важным направлениям, который бы не дал возможность парализовать жизненный цикл общественного объединения. Этот же орган управления, кроме обеспечения устойчивости деятельности, несет функцию преемственности при очередной или внеочередной смене всех выборных руководителей и органов управления. В привычном понимании и в мировой практике радиолюбительства подобный исполнительный орган управления, как правило, называется «штаб-квартира». «Штаб-квартира», как исполнительный орган управления целесообразно комплектовать из назначаемых специалистов по ключевым направлениям деятельности общественного объединения.

3. Контролирующие органы
Контролирующий орган управления, хотя и имеет тоже делегированные полномочия, однако выделен отдельно, т.к. имеет особенные функции.
Название контролирующий орган может иметь «контрольно-ревизионная комиссия», «наблюдательный совет» и т.д.
Основная функция и цель контрольного органа – это осуществление контроля деятельности в соответствии с законодательством и уставом за членами общественного объединения и, в особенности, за органами управления, начиная с руководителя объединения, коллективных исполнительных органов управления и заканчивая структурными подразделениями. Кроме того, контрольный орган наделяется делегированными полномочиями в выявлении и обнародовании негативных тенденций деятельности, влияющих на весь жизненный цикл общественного объединения и разрешения некоторых возникающих разногласий среди руководителей и членов объединения по правовым аспектам деятельности.
Следует обратить внимание на то, что контролирующий орган осуществляет свою деятельность независимо, поэтому непосредственно выбирается и подчиняется высшему органу управления (общему собранию, конференции, съезду) и подотчетен именно ему.

Подводя итог по рассмотренной системе управления, отметим:
1. Если подробнейшим образом всю систему управления расписать в уставе общественного объединения, то устав превратится в большую книгу основного закона, которая будет иметь довольно застывший вид в плане его совершенствования в процессе жизненного цикла. Поэтому в уставе целесообразно отражать основные, принципиальные положения и включать положения на ссылки подзаконных (под уставных) актов, например на:
- регламент проведения высшего органа управления (общего собрания, конференции, съезда);
- порядок внутреннего учета членов общественного объединения;
- порядок уплаты, учета и использования членских взносов;
- положение о контролирующем органе общественного объединения;
- положение о структурных подразделениях общественного объединения.
В таком случае, перечисленные виде примеров подзаконные акты, можно утверждать органами управления общественного объединения, без процедуры внесения изменений в устав и последующей их регистрации в государственных органах.
2. Какой бы совершенный не был устав общественного объединения, не снимается такой важный компонент, как способность выборного руководителя общественного объединения к организации более-менее профессионального управления. Руководитель общественного объединения может и не иметь совершенных знаний по всем направлениям деятельности общественного объединения, для этого имеется возможность иметь в команде соответствующих специалистов по направлениям, но способности менеджмента управления у руководителя должны быть налицо.

4. Сегодняшний устав и органы управления ЛРУ

Нет ни у кого сомнений, что сегодняшний устав ЛРУ практически себя изжил. Этот вывод относится не только относительно появления новых требований Закона, но и самим смысловым содержанием сегодняшнего устава, как антидемократического основного документа ЛРУ, с наличием последствий в виде проявлений авторитаризма и узурпации власти. Нет смысла еще раз повторять все подробно, обозначим ключевые проблемы устава и, как следствие - неудачную деятельность.

1. Высший орган управления и членство в ЛРУ
Непродуманны и не соответствуют требованиям законодательства право на индивидуальное голосование, членство в ЛРУ и уплата членских взносов:
- абсолютно извращены система делегирования на конференцию, голосование и смысл доверенности, фактически забраны личные права индивидуального члена ЛРУ участвовать в высшем органе управления и влиять на деятельность ЛРУ, что в свою очередь привело к патологическому нежеланию активного участия в жизни ЛРУ;
- извращены понятия индивидуального членства и порядка прекращения членства в ЛРУ. Отсутствует контроль над уплатой членских взносов, не выполняются требования по прекращению членства людьми, которые утратили из-за этого всю связь с ЛРУ, и наоборот, незаконное обслуживание сервисом QSL-бюро не членов ЛРУ или не уплативших взносы, особенно в месте дислокации бюро;
- членские взносы для развития радиолюбительства и радиоспорта воспринимаются как оплата за сервис QSL-бюро и не более, т.к. списки уплативших членский взнос направляются не в Исполком, а в QSL-бюро и им же контролируются;
- не выверен порядок создания местных (областных) отделений ЛРУ и их учет. Это привело к наличию целого ряда нелегальных групп радиолюбителей, искусственно подставленных в ранг областных отделений ЛРУ и коллективных членов ЛРУ, которые не имеют государственной легализации в виде юридического лица или путем уведомления, подмененной незначащими какими-то внутренними сертификатами ЛРУ.
- принятие в коллективные члены ЛРУ не легализованных групп людей и наоборот, не принятие в коллективные члены ЛРУ отдельных от ЛРУ легализованных объединений.
- включение так называемых руководителей от не легализованных групп людей по интересам в органы управления ЛРУ, начиная с конференции и заканчивая Советом ЛРУ, что приводит к правовой не легитимности принятых решений.

2. Делегированные органы управления
Власть органов управления сосредоточена практически в одних руках. Это привело к авторитаризму и узурпации власти (см. выше понятие «узурпация власти»):
- руководитель ЛРУ является одновременно руководителем Исполкома ЛРУ и Совета ЛРУ, т.е. вся власть в одних руках, баланс власти отсутствует;
- в уставе не приведена структура подразделений ЛРУ. Это привело к тому, что каждая конференция по предложению избранного нового президента на свое усмотрение создавала дополнительные подразделения, не ликвидировав прежние, возникло много номинально существующих на бумаге разных комитетов, секций, групп и т.п., просто молча упущенных и забытых, но де-юре существующих;
- периодическое превышение власти и выход за правовое поле делегированными органами управления, Президентом и руководителями структурных подразделений.

3. Контролирующие органы
Утрированное понимание и не четко прописанные в уставе статус и функции ревизионной комиссии ЛРУ:
- сведение функций ревизионной комиссии к статистам потраченных денег в ЛРУ;
- длительный период приватизации ревизионной комиссии со стороны Президента, Исполкома и Совета ЛРУ, как подчиненного им органа управления ЛРУ;
- нечеткое обозначение подчиненности и статуса ревизионной комиссии, приведшие к умышленной парализации контрольных функций ревизионной комиссии и, в конечном итоге, ее отстранения от функций контроля путем недопущения и препятствования проведению плановых и внеплановых проверок;
- бесконтрольное, за рамками правового поля, использование денежных средств и общественного имущества определенной группой лиц с явной личной выгодой.

Можно и далее перечислять множество недостатков, как в уставе, так и в причинах авторитаризма и узурпации власти в ЛРУ со стороны президента и группы людей, дорвавшихся до власти.
Каждый может это сделать, если сравнит основные принципы построения демократических органов управления общественного объединения, изложенные в разделах 1, 2 и 3 данного анализа.

Таким образом, сегодняшний устав ЛРУ не может быть только слегка подработан в соответствии с требованиями нового Закона. Необходим коренной пересмотр системы управления ЛРУ, четкое обозначение функций, прав, обязанностей и ответственности всех должностных лиц, коллективных органов управления и осуществления действенного контроля. Наконец, каждому индивидуальному члену ЛРУ должно быть дано право непосредственного воздействия на деятельность ЛРУ и на его существенные стадии развития путем наличия широкого права личного участия в голосовании в высшем органе управления ЛРУ, возможности обжалования решений, созыва того или иного органа управления для решения спорных и актуальных вопросов деятельности.

В. Пащенко UT2UQ
03 04 2014

---